Door Mr. Frank Stadermann, oud-advocaat
Een bewerking van dit artikel verscheen eerder in Gezond Verstand nr. 54 van 23 november 2022 onder de titel
“De overheid schendt ons grondrecht om te betogen”.
Wij kennen in Nederland het grondrecht om te demonstreren. Helaas schendt onze overheid voortdurend dat recht, zo niet naar de letter dan wel naar de geest.
Het recht om te betogen is verankerd in artikel 9 van onze Grondwet. Uit dit artikel volgt dat in beginsel niemand voorafgaand toestemming nodig heeft als hij wil demonstreren. Echter, zoals bij veel van onze grondrechten het geval is, zit ook hier het venijn in de staart. Want het slot van artikel 9 bepaalt dat bij (gewone) wet regels kunnen worden gesteld “ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.” De wet waarin die regelen zijn gesteld, is de Wet openbare manifestaties (Wom).
De Wom draagt aan de gemeenten op om een verordening uit te vaardigen waarin onder andere wordt geregeld in welke gevallen iemand die wil gaan demonstreren, daarvan vooraf schriftelijk kennis moet geven. Of en wanneer een demonstratie vooraf moet worden aangemeld, is dus per gemeente geregeld. (Artikelen 3 en 4.)
Let wel: er hoeft geen toestemming te worden gevraagd (dat zou in strijd met de Grondwet zijn) maar er moet wel vooraf kennis worden gegeven. En dat laatste schuurt, denk ik, met de geest van de Grondwet.
Mag een betoging worden ontbonden vanwege ontbreken van een kennisgeving vooraf?
De bevoegdheid van de overheid om de demonstratievrijheid te beperken mag “slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”, zo luidt, net als de Grondwet, de Wom. (Art. 2.) En de burgemeester mag op diezelfde grond een betoging verbieden (Art. 5 resp. 7 Wom.)
Tot zover is de wet duidelijk. Verwarrend wordt het echter waar de wet vervolgens bepaalt dat de burgemeester een voorgenomen betoging of een betoging die daadwerkelijk plaatsvindt, kan verbieden of laten beëindigen als er géén kennisgeving vooraf is gedaan. (Art. 5 resp. 7 Wom.)
Dat is vreemd omdat de Wom eerder nu juist zegt, zoals we net zagen, dat een beperking van de demonstratievrijheid en een verbod van een betoging alleen maar zijn toegestaan als die nodig zijn voor de gezondheid, het verkeer of in verband met wanordelijkheden.
De wet is dus onduidelijk. Aan die onduidelijkheid heeft de Hoge Raad in 2006 een einde gemaakt. Tenminste, zo leek het even. Onze hoogste rechter bepaalde toen dat de Wom inderdaad zo moet worden uitgelegd dat énkel het ontbreken van een voorafgaande kennisgeving de overheid het recht geeft een betoging te verbieden. De Hoge Raad stond dus, zeg maar, niet echt pal voor ons grondrecht van betogen.
Een jaar later besliste het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in een zaak tegen Hongarije daarentegen dat in beginsel een demonstratie nu juist niét mag worden ontbonden enkel en alleen omdat die niet tevoren is aangemeld. Met die uitspraak werd de eerdere uitspraak van de Hoge Raad van zijn betekenis ontdaan.
Wie vervolgens gaat onderzoeken wanneer de overheid dan van dat beginsel mag afwijken en wél een betoging mag ontbinden als er niet tevoren is gemeld, raakt verstrikt. Schrijver dezes durft daarover althans geen heldere uitspraak te doen. De Memorie van Toelichting bij de Wom zegt dat bij het ontbreken van een kennisgeving de burgemeester een ruimere beoordelingsmarge heeft of de manifestatie doorgang kan vinden.
Het beleid dienaangaande kan verschillen per gemeente. Voorheen hadden de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht als beleid om een demonstratie niet te verbieden alleen vanwege het ontbreken van een voorafgaande kennisgeving.
Ik ontleen het bovenstaande mede aan het rapport “Evaluatie Wet openbare manifestaties” d.d. 3 juli 2015, uitgebracht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Hoofdstuk 2, https://wetten.overheid.nl/BWBR0004318/2010-10-10
Daar staan ook de vindplaatsen van de uitspraken van de Hoge Raad en het EHRM.
Het demonstreren zonder een ‘vereiste’ voorafgaande kennisgeving is strafbaar
Het houden van een demonstratie zonder voorafgaande kennisgeving (als die is vereist) levert een overtreding op en wordt bestraft met maximaal twee maanden hechtenis of een boete van maximaal EUR 4500. Of voor een demonstratie een voorafgaande kennisgeving is vereist, hangt af van de inhoud van de gemeentelijke verordening. Maar een kleine steekproef via internet leert mij dat gemeenten een kennisgeving eisen voor betogingen op álle openbare plaatsen. Ook de modelverordening van de Vereniging Nederlandse Gemeenten die door veel gemeenten wordt gebruikt, gaat ervan uit dat een kennisgeving is vereist voor betogingen waar ook binnen de gemeentegrenzen. Is dat niet ook in strijd met de geest van de Grondwet?
Uit de geschiedenis van de wet blijkt dat er ook ruimte moet zijn voor een spontane demonstratie naar aanleiding van een plotselinge gebeurtenis. Tijd om vooraf aan te melden is er dan niet. Maar de wet zelf kent die uitzondering niet.
De gemeenten misbruiken de plicht om vooraf kennis te geven
Omdat het strafbaar is om dat niet te doen, lijkt het verstandig om een betoging wel vooraf te melden. Overigens komt het bij mijn weten niet voor dat de organisator van een demonstratie strafrechtelijk wordt vervolgd voor het niet-aanmelden daarvan.
Het grote nadeel van vooraf melden is dat de organisator zo de overheid de mogelijkheid biedt zich met de organisatie te bemoeien; met het aantal toelaatbare deelnemers, de route die men wil lopen en/of de plaats waar men wil samenkomen. Organisatoren raken dan in een soort onderhandelingstraject met de gemeente verzeild. Daar gaat de gemeente natuurlijk in de fout.
Het komt ook voor dat de gemeente zich bemoeit met de inhoud/boodschap van de demonstratie. Dit laatste is weer eens duidelijk geworden toen de gemeente Amsterdam de organisatoren vroeg om “complotdenker” David Icke niet als spreker uit te nodigen. Zoiets is regelrecht in strijd met de Wom die zegt dat de overheid geen informatie mag vragen over “de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens”. (Art. 3 en art. 4 Wom.)
De gemeenten zouden, juist omdat we het grondrecht van demonstreren hebben, terughoudend moeten omgaan met meldingen die vooraf worden gedaan. Maar het tegendeel is het geval. En daarmee misbruiken zij hun machtspositie.
(Met dank aan mr. Hanno Wisse voor zijn waardevolle input.)